Analisi e prospettive del PPP in Italia

INVESTinIT Lab di SDA Bocconi ha recentemente presentato ai suoi associati il terzo market monitor delle gare d’appalto e di PPP.

La quota di ricorso al PPP nel 2023 ha raggiunto il 19,4% del valore del bandito (per lavori e servizi), in crescita di 7 punti percentuali rispetto al 2020. Nel quadriennio considerato sono state quindi bandite circa 33.000 gare di PPP per un totale di 61 miliardi di euro. Per progetti superiori a 100 milioni, il PPP rappresenta il 30% dei contratti. I dati dimostrano, dunque, che prevale un approccio macroeconomico alla scelta dello strumento. In altre parole, lo strumento è utilizzato per complementare le risorse pubbliche. D’altra parte questa era la visione dominante del passato, ma che il Nuovo Codice cerca di superare.

Le analisi evidenziano che i tempi di aggiudicazione tra appalto e PPP sono sostanzialmente identici, mediamente circa 2 mesi; anche se le procedure di PPP risultano più rapide rispetto all’appalto per valori inferiori a 100 milioni.

Il PPP è utilizzato in modo trasversale: per investimenti nel settore socio-sanitario, nelle infrastrutture di trasporto, nel leisure, nei settori dell’energia, rifiuti, idrico e telecomunicazioni. Sebbene l’elaborazione dei dati risenta di una forte carenza informativa nelle banche dati pubbliche, queste evidenze dimostrano come lo strumento sia centrale e cardine nelle scelte di investimento pubbliche.

L’adozione del nuovo Codice dei Contratti (D.lgs 36/2023), coerentemente con la Direttiva Europea 23/2024, fa chiarezza sulla natura giuridica del PPP, affermando che è una concessione; inoltre, stabilisce il confine tra concessione e appalto, che dipende dal grado di responsabilizzazione dell’operatore economico nell’assunzione del cosiddetto rischio operativo. Si tratta di un elemento fondamentale che contribuirà ad un maggior ricorso allo strumento del PPP/Concessione, proprio perché quando le Amministrazioni vorranno responsabilizzare maggiormente l’operatore economico nel conseguimento di un risultato strategico, dovranno necessariamente scegliere la concessione.

Si tratta di una rivoluzione quasi copernicana, perché l’isomorfismo delle amministrazioni è un tratto dominante: esse tendono a replicare schemi di funzionamento che ritengono più sicuri, specie nel settore del procurement, che è sempre molto temuto.

Utilizzare il PPP richiede competenze ma soprattutto la capacità di aprirsi all’innovazione e saper esercitare la funzione di committenza. Ciò significa spostarsi da schemi di ragionamento basati su “fare la lista della spesa” a esprimere un obiettivo da conseguire e saper costruire un contratto che offra il giusto mix di premi/decurtazioni all’operatore economico.

Oggi una delle procedura di gare preferite è la proposta a iniziativa privata (art. 193 del Codice), che rappresenta il 28% delle gare bandite in PPP, ma che raggiunge il 70% quando l’oggetto sono investimenti e lavori e non meri servizi.

Proprio in virtù dell’importanza di questa procedura, INVESTinIT Lab, ha pubblicato un breve manuale per aiutare le amministrazioni a utilizzare al meglio e in sicurezza questa procedura e a cogliere il razionale del PPP.

Sebbene non indenne da limiti - dovuti agli oneri molto rilevanti in capo al mercato nella redazione del progetto di fattibilità tecnico-economica e alla prelazione, che riducono la concorrenza, in fase di presentazione della proposta e in fase della gara a valle – oggi si tratta di una procedura che può facilitare il consolidamento del PPP e soprattutto il suo utilizzo per progetti capaci di iniettare innovazione nel sistema degli investimenti e servizi pubblici.

I dati sui contratti in corso consentono anche di analizzare la perfomance del PPP rispetto agli appalti. Si tratta di evidenze interessanti soprattutto per quegli ambiti dove il PPP non rappresenta ancora il modello di riferimento. In settori come i trasporti, le infrastrutture autostradali e portuali, o nell’energia le concessioni rappresentano, invece, un modello consolidato di politica economica e industriale.

Uno di questi settori è la sanità, dove, per esempio il 50% progetti in PPP ha raggiunto la fase di gara ed esecuzione, conto il 27% dei progetti in appalto e mediamente i tempi di realizzazione degli investimenti con appalto sono 6 anni in più. Inoltre, sebbene i ribassi nelle gare di PPP siano più limitati rispetto all’appalto, 9% contro un 20% , tale ribasso risulta totalmente assorbito negli appalti dalle varianti in corso di esecuzione. L’incremento dei tempi e dei costi di investimento è una situazione molto più circoscritta nei contratti di PPP, a maggior ragione quando l’allocazione del rischio segue le indicazioni del Nuovo Codice ma anche del contratto standard di Ragioneria Generale dello Stato.

In generale, per il periodo 2006-2023, emerge il PPP ha ridotto i tempi di investimento del 10%. Dai dati ANAC, il ritardo medio accumulato dagli appalti nella fascia 5-25 milioni è del 43% e nella fascia 25-50 è del 36%.

Questi dati evidenziano quindi che il PPP ha mantenuto la promessa microeconomica, ovvero la capacità di realizzare investimenti nel rispetto dei tempi e dei costi. Ma il PPP serve anche per conseguire obiettivi di equità intergenerazionale (chi paga è chi beneficia dell’investimento) e di sostenibilità, che sono sempre più rilevanti alla luce della nuova Direttiva sull’Efficienza Energetica. Quest’ultima stabilisce una riduzione dei consumi dell1,9% all’anno e una riqualificazione energetica del 3% degli edifici all’anno

Che cosa ci riserverà il futuro? Il Nuovo Codice offre molte e interessanti opportunità per consolidare il PPP, partendo, per esempio, dal principio del risultato. Inoltre, offre una metodologia olistica per la valutazione dell’opportunità di ricorrere al PPP, evidenziando per esempio come lo strumento sia particolarmente adeguato all’introduzione di innovazione. Si tratta di un elemento fondamentale, che aprirà la strada a un utilizzo più strategico del PPP, soprattutto per innovare e incrementare la qualità dei servizi pubblici, anche in ottica di conseguimento degli obiettivi di sostenibilità globale. Inoltre, il nuovo Codice lega la realizzazione di progetti di efficientamento energetico al PPP. Si tratta di una opportunità fondamentale per raggiungere gli obiettivi della Direttiva sull’efficienza energetica e per rendere le nostre infrastrutture e la PA più resilienti, ai contratti di PPP.

SDA Bocconi School of Management