PIAO: un’occasione per ripensare la PA

Il DL 80 del 9 giugno 2021, convertito in Legge 113 del 6 agosto 2021, introduce per tutte le pubbliche amministrazioni (PA) del nostro Paese (a eccezione degli istituti scolastici) il Piano integrato di attività e di organizzazione (PIAO), la cui idea di fondo è superare la molteplicità, e la conseguente frammentazione, degli strumenti di programmazione oggi in uso. 

A oggi, infatti, i processi di programmazione nelle PA italiane non risultano efficacemente integrati: secondo le percezioni di un campione di 80 dirigenti e dipendenti di enti pubblici di vario ordine e grado – interpellati nell’ambito di un recente evento di SDA Bocconi – nella maggior parte dei casi (53 per cento) il livello di integrazione della programmazione della propria amministrazione è soltanto parziale, mentre nel 18 per cento dei casi è molto limitato oppure del tutto assente. Soltanto 3 persone su 10 ritengono la programmazione della propria amministrazione efficacemente (4 per cento) o prevalentemente (26 per cento) integrata. Questo dipende dal fatto che soltanto nella metà dei casi (52 per cento) la strategia dell’ente viene definita a partire dalla dinamica dei bisogni di riferimento, mentre spesso (48 per cento) questa tende a reiterare il posizionamento degli anni passati. Ancora più di rado la strategia si traduce in un’identificazione selettiva delle priorità da perseguire (33 per cento), a cui gli enti preferiscono una descrizione complessiva degli ambiti di intervento (67 per cento). Se si considera il processo di allocazione delle risorse economico-finanziarie, poi, solo in un caso su quattro le scelte di programmazione derivano dagli obiettivi di valore pubblico che l’ente intende perseguire: nel 75 per cento dei casi, invece, queste sembrano seguire logiche di spesa storica. Gli strumenti di rendicontazione (la cosiddetta accountability) si limitano a quanto richiesto dalla norma (78 per cento) e raramente si rivolgono ai portatori di interesse sia interni sia esterni (22 per cento), perdendo informazioni potenzialmente interessanti per interpretare i bisogni di riferimento e adeguare di conseguenza la traiettoria di intervento. 

Considerate queste premesse, il PIAO sembra offrire un’importante occasione di ripensamento delle logiche programmatorie del settore pubblico. Sebbene non si conoscano ancora i dettagli ufficiali del testo attuativo, infatti, i contenuti della bozza discussa in Conferenza unificata il 2 dicembre 2021 consentono di farsi un’idea piuttosto precisa degli obiettivi generali del Piano, che mette a disposizione del settore pubblico almeno tre opportunità. 

Dare unità ai processi della programmazione

In primo luogo si riuscirebbe a garantire l’unità ai processi della programmazione. All’interno del Piano si dovrebbero infatti combinare gli obiettivi di creazione di valore pubblico e quelli di performance (cioè dei risultati intermedi direttamente prodotti dalle amministrazioni), la pianificazione e la gestione degli organici, l’adeguamento dei modelli organizzativi e di lavoro, le modalità di semplificazione e la digitalizzazione dei processi, la valorizzazione della parità di genere e le misure di miglioramento della trasparenza. In altre parole, il PIAO intende rappresentare una sorta di testo unico della programmazione, in una logica di integrazione delle scelte fondamentali di sviluppo delle amministrazioni.  Anzitutto, quindi, il Piano offre un’occasione per sollevare lo sguardo rispetto ai singoli adempimenti richiesti alle amministrazioni e ricostruire una visione complessiva delle scelte di programmazione e di gestione: in questo modo, si intende favorire una continuità logica e operativa tra la traiettoria della pianificazione strategica, la programmazione economico-finanziaria, gli interventi di traduzione della strategia a livello gestionale e operativo e le scelte sulla cosiddetta people strategy. In altre parole, abbattere – laddove presenti – i silos organizzativi e darsi uno strumento concreto per accordare tutte le componenti della programmazione. 

Costruire la programmazione a partire dagli obiettivi di impatto

In secondo luogo, il deciso orientamento del PIAO verso l’orizzonte degli impatti finali (outcome) sottolinea la necessità di misurare se e in che modo le performance delle diverse organizzazioni siano in grado di fare la differenza sui bisogni di cittadini e imprese, superando la tendenza all’autoreferenzialità delle PA a favore di una logica di governance inter-istituzionale in cui ciascuna parte contribuisce a un pezzo del risultato finale, nella consapevolezza che – quando si parla di valore pubblico – nessun obiettivo può essere raggiunto in autonomia. Questa spinta alla misurazione degli impatti finali dev’essere letta anche alla luce delle modalità di gestione del PNRR: le risorse provenienti dall’Europa, infatti, sono condizionate alla capacità del sistema pubblico di misurare gli impatti generati attraverso l’impiego delle stesse. Il PIAO, quindi, rappresenta per le amministrazioni un’occasione per dotarsi di un alfabeto programmatorio coerente con le esigenze di rendicontazione del prossimo quinquennio. 

Ampliare l’utilizzo delle informazioni sulla performance, superando il focus esclusivo sulla valutazione individuale

Infine, il PIAO sembra offrire alle amministrazioni un’occasione per liberarsi dall’automatismo della relazione tra misurazione della performance e valutazione individuale (e delle sue conseguenze in termini di riconoscimento premiale) che ha connotato – pur con intensità variabile – la gran parte del settore pubblico dal 2009 a oggi: slegare gli strumenti di misurazione dei risultati dalla zavorra dei premi potrebbe far volare un po’ più in alto gli obiettivi delle amministrazioni, distinguendo chiaramente di che cosa l’organizzazione è chiamata a rispondere rispetto a ciò su cui l’organizzazione chiede ai singoli di impegnarsi in prima persona. 

Come sempre, un nuovo documento di programmazione può rappresentare l’ennesimo adempimento oppure una reale occasione di ripensamento delle modalità di organizzazione e gestione del lavoro nelle organizzazioni che ogni giorno si mettono al servizio dei bisogni di cittadini e imprese. Se le PA sapranno cogliere queste tre opportunità, declinandole coerentemente con le condizioni interne ed esterne all’organizzazione, il PIAO potrebbe costituire un tassello importante nel quadro della ripresa del Paese.